Legislatívny proces na úrovni Európskej únie

Ako vznikajú regulácie v Bruseli a Štrasburgu? Kto ich navrhuje a kto schvaľuje? Podrobnosti o schvaľovaní EÚ legislatívy, ktorá ovplyvňuje aj podnikanie na Slovensku.

História legislatívneho procesu EÚ

Legislatívny proces EÚ, odborne nazývaný „riadny legislatívny postup“, je o rok starší ako Slovenská republika. Vznikol v roku 1992, jeho používanie sa však rozšírilo v roku 1999 a hlavným v rozhodovaní o prijímaní právnych predpisov EÚ sa stal až po prijatí Lisabonskej zmluvy o 10 rokov neskôr. Uplatňuje sa približne v 85 oblastiach politík Európskej únie. Všeobecnou výnimkou z tohto pravidla je spoločná zahraničná a obranná politika a nepoužíva sa ani pri inštitucionálnych reformách, daňovej politike a oblastiach sektoru spravodlivosti a vnútorných vecí.

O legislatíve EÚ rozhodujú tri inštitúcie

Najmocnejšou inštitúciou EÚ v legislatívnom procese je Európska komisia. Komisia má legislatívny monopol, čo znamená, že je jedinou inštitúciou, ktorá môže predkladať návrhy právnych aktov. Môže tak urobiť z vlastného podnetu, na žiadosť iných inštitúcií EÚ alebo na základe občianskej iniciatívy. Dôležité je však povedať, že Komisia môže, ale zároveň nemusí vyhovieť týmto žiadostiam.

Toto je azda najväčší rozdiel oproti tvorbe legislatívy na Slovensku, kde môže zákony predkladať vláda, poslanci Národnej rady SR aj výbory NR SR.  Na úrovni EÚ takúto právomoc europoslanci nemajú.

Okrem Komisie, ktorá je na vrchole legislatívneho procesu, do neho vstupujú ďalšie dve inštitúcie a spolu vytvárajú tzv. „inštitucionálny trojuholník.“ Hlasom členských štátov je Rada EÚ (skrátene nazývaná len Rada), ktorá pozostáva z delegátov jednotlivých krajín na úrovni ministrov alebo veľvyslancov a hlasom občanov Únie je jediná volená inštitúcia na úrovni EÚ - Európsky parlament (EP), ktorý tvoria europoslanci za jednotlivé členské štáty.

Druhy legislatívnych návrhov EÚ

Keď sa Komisia rozhodne predložiť nejaký legislatívny návrh, môže ísť o:

Záväzné právne akty

• Nariadenia- uplatňujú sa automaticky a jednotne vo všetkých krajinách EÚ bez nutnosti transpozície (prenesenia) do národnej legislatívy.
• Smernice - zaväzujú krajiny EÚ, aby dosiahli stanovený cieľ, avšak konkrétny spôsob na jeho dosiahnutie si zvolí samotná členská krajina. Krajiny musia smernice prevziať do svojej legislatívy.
• Rozhodnutia- záväzné právne akty adresované konkrétnym členským štátom, spoločnostiam alebo jednotlivcom. Rozhodnutia sa nemusia transponovať.

Nezáväzné právne akty

• Odporúčania - umožňujú inštitúciám EÚ vyjadriť svoj postoj k určitej otázke a navrhnúť opatrenie bez toho, aby uložili právne povinnosti adresátom odporúčaní. Príkladom môže byť odporúčanie Komisie pre členské štáty v súvislosti so zárukami redakčnej nezávislosti a transparentnosti vlastníctva v mediálnom sektore. Hoci má odporúčanie na prvý pohľad podobnú štruktúru ako právne záväzné návrhy (napr. nariadenia či smernice), jeho obsah nie je právne záväzný. Preto si z odporúčaní môžu členské štáty niečo vziať do vlastnej legislatívy, no tiež môžu odporúčania úplne ignorovať.
• Stanoviská - nástroj, ktorý umožňuje inštitúciám EÚ urobiť vyhlásenie bez toho, aby sa ním uložili právne povinnosti subjektu stanoviska. Využívajú sa napríklad v súvislosti so žiadosťou krajiny o vstup do EÚ. Rada Európskej únie vyzve Komisiu, aby predložila svoje stanovisko k tejto žiadosti.

Podrobný postup prijímania legislatívy EÚ

V momente, keď je známe, že Komisia návrh predkladá a už sa vie aj to, akú bude mať podobu (či to bude smernica, nariadenie alebo niečo iné), oficiálne štartuje maratón rokovaní medzi inštitucionálnym trojuholníkom. Podobne ako u nás, ide o tri čítania, no procesne sa od tých slovenských odlišujú.

Prvé čítanie

Na začiatku legislatívneho procesu Komisia predkladá svoj návrh súbežne Rade a Európskemu parlamentu. Práve ten je prvý na rade. V rámci EP je návrh poslaný príslušnému výboru na preskúmanie. Každý návrh má svojho spravodajcu, ktorý pripravuje správu, podľa ktorej poslanci hlasujú. EP môže v prvom čítaní:

1. prijať návrh Komisie ako celok,
2. vypracovať k nemu pozmeňujúce návrhy,
3. odmietnuť návrh Komisie ako celok.

Potom je pozícia parlamentu poslaná Rade, ktorá môže začať svoje vlastné prvé čítanie. Napriek tomu, že Rada oficiálne začína čítanie až po obdržaní pozície EP, v praxi diskutuje o návrhu súbežne s EP. Rada dáva náznak svojej pozície (známa aj ako "všeobecné smerovanie") predtým, ako EP prijme svoju oficiálnu pozíciu. To parlamentu umožňuje prijať legislatívu, ktorá je pre Radu akceptovateľná už v prvom čítaní, čo znižuje predĺženie legislatívneho procesu a väčšina (67 %) zákonov je prijatá už v tejto fáze.

Na strane Rady je návrh diskutovaný na troch úrovniach:

1. v pracovných skupinách (tvoria ich diplomati členských štátov, zväčša experti na jednu konkrétnu oblasť),
2. v COREPER I (ktorý pozostáva zo zástupcov veľvyslancov členských štátov) alebo II (pozostáva z veľvyslancov členských štátov pri EÚ),
3. medzi ministrami.

Počas prvého čítania Rada môže:

1. Rozhodnúť, že pozíciu Parlamentu akceptuje: v takomto prípade je legislatívny akt prijatý, čo znamená, že sa ďalej v riadnom legislatívnom postupe nepokračuje a celý proces je ukončený a legislatívny akt začína platiť.
2. Pozíciu Parlamentu zmeniť: návrh sa vráti do Parlamentu na druhé čítanie.
3. Hoci to v zakladajúcich zmluvách o EÚ nie je výslovne uvedené, všeobecne sa uznáva, že Rada môže kvalifikovanou väčšinou zamietnuť návrh Komisie ako celok.

Časové lehoty na prvé čítanie neexistujú. V praxi to znamená, že návrh môže prejsť prvým čítaním expresne rýchlo, avšak môže sa aj „zaseknúť“ v niektorej z inštitúcií na obdobie niekoľkých rokov.

Druhé čítanie

K druhému čítaniu môže dôjsť iba vtedy, keď sa Rada rozhodne pozíciu Parlamentu zmeniť. Druhé čítanie je zároveň časovo obmedzené na tri mesiace pre každú inštitúciu s možnosťou predĺženia o jeden mesiac. Druhé čítanie opäť začína v Parlamente, ktorý preskúma pozíciu Rady a môže ju:

• Schváliť: akt je prijatý a celý riadny legislatívny postup sa končí;
• Zamietnuť: akt nenadobudne účinnosť a celý legislatívny postup sa končí aj v tomto prípade;
• Navrhnúť zmeny a návrh Rade vrátiť na druhé čítanie.

Ak sa Parlament rozhodne navrhnúť zmeny k pozícii Rady, tak návrh putuje opäť do Rady, ktorá preskúma navrhnuté zmeny EP v druhom čítaní a môže:

• Schváliť všetky pozmeňujúce návrhy Parlamentu: akt je prijatý a celý proces sa končí;
• Neschváliť všetky pozmeňujúce návrhy: v tomto prípade sa zvoláva zasadnutie Zmierovacieho výboru, ktorý sa skladá z rovnakého počtu zástupcov europarlamentu a Rady.

Rada schvaľuje pozmeňujúce návrhy europarlamentu, ku ktorým Komisia zaujala kladné stanovisko, kvalifikovanou väčšinou (teda za návrh musí byť 55 % členských štátov, čo v praxi znamená 15 z 27 krajín a zároveň návrh musia podporiť členské štáty, ktoré spolu zastupujú najmenej 65 % celkového počtu obyvateľov EÚ – to znamená, že sa môže spojiť aj viacero malých krajín a prehlasovať tak väčšie štáty, ako je Nemecko či Francúzsko).

Jednomyseľne ale musí hlasovať o pozmeňujúcich návrhoch Parlamentu, ku ktorým Komisia zaujala záporné stanovisko. Rada môže reagovať len na pozmeňujúce návrhy Parlamentu. Ak sa rozhodne neschváliť všetky pozmeňujúce návrhy, v takomto prípade predseda Rady po dohode s predsedom Parlamentu zvolá zmierovací výbor.

Zmierovací postup

Úlohou zmierovacieho výboru je dosiahnuť konečnú kompromisnú dohodu navrhovanej legislatívnej úpravy. Zmierovací výbor sa musí zvolať do šiestich týždňov s možnosťou predĺženia na osem týždňov. Výbor má potom šesť týždňov na dohodnutie na spoločnom návrhu.

Ak sa výbor:

1. Nedohodne na spoločnom návrhu, legislatívny akt sa neprijme a postup sa končí;
2. Dohodne na spoločnom návrhu, tento návrh sa postúpi Európskemu parlamentu a Rade na tretie čítanie.

Delegácia Parlamentu v Zmierovacom výbore schvaľuje spoločný návrh absolútnou väčšinou hlasov. Zástupcovia Rady vo všeobecnosti hlasujú kvalifikovanou väčšinou a iba v niektorých prípadoch sa vyžaduje jednomyseľnosť.

Tretie čítanie

Ak sa Zmierovací výbor dohodol, tak spoločný text sa posúva Európskemu parlamentu, ktorý ho preskúma a môže ho:

1. zamietnuť alebo sa ním ďalej nezaoberať - návrh nie je prijatý a postup sa končí;
2. schváliť - v prípade, že Rada tiež schváli tento text, legislatívny akt je prijatý.

Parlament schvaľuje spoločný text jednoduchou väčšinou odovzdaných hlasov.

Rada taktiež preskúma spoločný text. Môže:

1. zamietnuť text alebo nekonať - návrh nie je prijatý a postup končí;
2. schváliť text - v prípade, že Parlament spraví to isté, legislatívny akt je prijatý.

Rada schvaľuje spoločný text kvalifikovanou väčšinou. Dôležité je dodať, že musí dôjsť k schváleniu tak europarlamentom, ako aj Radou. Pokiaľ jedna z inštitúcií spoločný text odmietne, legislatívny proces končí.

Konečný termín: Parlament aj Rada musia konať do šiestich týždňov, počínajúc dňom, keď bol schválený spoločný text prostredníctvom Zmierovacieho výboru.

Trvanie schvaľovania návrhov

Vo volebnom období 2014 - 2019 bola priemerná dĺžka postupu v prípade aktov prijatých v prvom čítaní 18 mesiacov (zatiaľ čo v predchádzajúcom volebnom období to bolo 17 mesiacov). Prijímanie aktov v druhom čítaní (keď Parlament schváli pozíciu Rady bez zmien a doplnení) trvalo v priemere 39 mesiacov.

V praxi sa teraz v prvom a druhom čítaní schvaľuje až 67 % legislatívnych návrhov. Tretia a posledná fáza postupu, známa ako „zmierovacie konanie“, sa stala výnimkou a obmedzuje sa na veľmi zložité spisy. Vo volebnom období 2014 - 2019 boli všetky spisy v rámci riadneho legislatívneho postupu odsúhlasené pred fázou tretieho čítania.

Prijímaniu EÚ legislatívy pomohli trialógy

Zásluhu na rastúcom percente schválených návrhov v prvých dvoch čítaniach nesie inštitút tzv. trialógov. Ide o neformálne rozhovory medzi zástupcami Parlamentu, Rady a Komisie.

Trialógy nie sú nijako definované v zmluvách EÚ, takže ide o neformálnu záležitosť, no napriek tomu je kľúčová. K týmto rozhovorom zväčša dochádza hneď v úvode prvého čítania, po tom, čo EP schváli svoje pozmeňujúce návrhy k legislatíve, ktorú mu predložila Komisia. Podľa vyššie popísaného postupu je formálne na ťahu Rada, avšak, v realite sa práve v tomto bode zvolávajú trialógy, kedy všetky tri inštitúcie diskutujú medzi sebou o danej legislatíve a snažia sa nájsť taký kompromis, ktorý by uspokojil každú stranu. Netreba si ale pod pojmom trialógy predstavovať jedno stretnutie, kde sa všetko dohodne. Ide skôr o sériu rokovaní, kde jednotlivé strany hľadajú kompromis.

Ak sa inštitúcie dohodnú na kompromisnom návrhu, formálne je to akoby pozícia Rady, ktorá sa posiela na posúdenie EP. Nakoľko ale bola neformálne prerokovaná a dohodnutá v spomínaných trialógoch, parlament zväčša tento návrh schváli bez ďalších pozmeňujúcich návrhov, čo následne urobí aj Rada a takýto právny akt je schválený.

Aj preto sa niekedy možno stretnúť s pojmom „schválené europarlamentom v neskorom prvom čítaní, resp. v skorom druhom čítaní“. Tento model rozhodovania o legislatívnych návrhoch sa stal za posledné roky najčastejšou formou prijímania legislatívy na úrovni EÚ.

Praktický sprievodca európskym legislatívnym procesom

Praktického sprievodcu európskym legislatívnym procesom, ktorý ponúka okrem jeho popisu aj rozbor mimoriadneho legislatívneho procesu a vykonávacích či delegovaných aktov, pripravilo Združenie podnikateľov Slovenska v spolupráci s Centrom lepšej regulácie a Slovak Business Agency.

Súčasťou publikácie je prehľadná schéma riadneho legislatívneho postupu, ktorý je hlavným z troch základných rozhodovacích procesoch na úrovni EÚ, a ktorý sa najčastejšie používa pri prijímaní právnych predpisov EÚ.

Súčasťou publikácie sú aj dve praktické ukážky konkrétnych regulácií a ich legislatívneho procesu na úrovni EÚ: 

• Smernica o minimálnej mzde
• Nariadenie o emisných normách CO2 pre osobné vozidlá a ľahké úžitkové vozidlá (tzv. "zákaz" spaľovákov)