Sú obavy z obmedzenia práva veta opodstatnené alebo ide len o strašenie? Prečo je zmena v spôsobe hlasovania v EÚ opakovane témou a aké sú jej prínosy a riziká?
V poslednom období sa na domácej, ale aj európskej politickej scéne rozšírila debata o prechode z jednomyseľného hlasovania na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou. Začalo sa teda hovoriť o strate práva veta, teda možnosti jednej členskej krajiny EÚ zablokovať rozhodnutia v určitých oblastiach, čo vyvolalo búrlivé reakcie. Čo však táto zmena môže v praxi v skutočnosti priniesť?
V akých inštitúciách EÚ je možné použiť právo veta?
V úvode problematiky je potrebné vysvetliť, kto a kedy môže právo veta využiť. Týka sa dvoch inštitúcií EÚ:
- Európskej rady (ktorá pozostáva z premiérov alebo prezidentov členských krajín) a
- Rady EÚ (teda príslušných ministrov a veľvyslancov členských štátov podľa oblasti, o ktorej sa rokuje).
Európska rada zasadá najmenej štyrikrát ročne v Bruseli (tieto stretnutia sa nazývajú samity). Európsku Radu možno prirovnať aj k akémusi vizionárskemu orgánu EÚ, pretože určuje celkové smerovanie Únie a jej kľúčové politiky/priority. Na samitoch sa stanovuje politický program, ale nevykonávajú sa na nich legislatívne funkcie. Rozhodnutia sa zvyčajne prijímajú konsenzom. V praxi to teda znamená, že premiéri alebo prezidenti nehlasujú o konkrétnych legislatívnych návrhoch, ale skôr o všeobecnom smerovaní EÚ v niektorých otázkach (napríklad rozhodnutie o tom, že sa EÚ stane klimaticky neutrálnym kontinentom do roku 2050, avšak akým spôsobom sa to stane, už lídri neriešili, pretože to je predmetom neskôr prijímaných legislatívnych návrhov).
Lídri na samitoch hlasujú jednomyseľne čo znamená, že všetci musia byť za. A práve tu sa môže využiť právo veta, čo znamená, že niektorý z lídrov (premiér alebo prezident niektorej z krajín) sa postaví proti a v takom prípade sa rozhodnutie nemôže dostať do záverov zo samitu. Lídri členských krajín sa snažia takýmto situáciám predísť a prípadné výhrady členských štátov riešiť rôznymi formami pred uskutočnením samotného samitu tak, aby na ňom už prebehlo všetko „hladko“.
Druhá inštitúcia, kde sa možno stretnúť s právom veta, je Rada EÚ. Je zložená z delegátov členských štátov na úrovni ministrov alebo veľvyslancov a schádza sa v desiatich rôznych formách a zloženiach (podľa témy) zvyčajne raz mesačne. V závislosti od témy prijíma Rada rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou alebo jednomyseľne. Akým spôsobom sa rozhoduje, je dané zakladajúcimi zmluvami EÚ.
Jednomyseľné hlasovanie, teda súhlas všetkých členských štátov (ak sa pri hlasovaní niekto zdrží, nebráni to prijatiu návrhu), si vyžadujú nasledovné oblasti:
- spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (s výnimkou niektorých jasne vymedzených prípadov, ktoré si vyžadujú kvalifikovanú väčšinu, napr. vymenovanie osobitého zástupcu),
- občianstvo (udeľovanie nových práv občanom EÚ),
- členstvo v EÚ,
- harmonizácia vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti nepriameho zdaňovania,
- financie EÚ (vlastné zdroje, viacročný finančný rámec),
- niektoré predpisy v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí (európsky prokurátor, rodinné právo, operačná policajná spolupráca atď.),
- harmonizácia vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia a sociálnej ochrany.
V týchto oblastiach je možné využiť právo veta. Ak ho však aj nejaká krajina využije, v praxi to znamená, že buď sa návrh upraví tak, aby sa danej krajine vyhovelo, alebo sa zvolia iné formy ústupkov, aby krajinu motivovali upustiť od práva veta. Veľmi zriedka sa stáva, že by veto nejakej krajiny definitívne „pochovalo“ návrh. Takmer vždy sa hľadajú riešenia.
Ostatné oblasti, teda viac ako 80 % legislatívy, je prijímanej kvalifikovanou väčšinou (QMV). Na jej získanie je potrebné splniť dve podmienky:
- 55 % členských štátov EÚ musí hlasovať za - v súčasnosti to znamená, že 15 z 27 štátov musí návrh schváliť;
- návrh musia okrem toho podporiť členské štáty, ktoré dokopy zastupujú aspoň 65 % obyvateľstva EÚ.
Téma obmedzenia práva veta nie je novinkou
Treba však dodať, že diskusie o obmedzení práva veta nie sú „na stole“ prvýkrát. Na prelome tisícročí, pri podpise „Zmluvy z Nice“ (v roku 2001), sa očakávalo veľké rozšírenie EÚ z počiatočných 15 členských krajín o ďalšie štáty strednej a východnej Európy (vrátane SR). Táto zmluva tak zaviedla hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, ktoré nahradilo niektoré oblasti, pri ktorých sa dovtedy vyžadovala jednomyseľnosť.
Ďalšiu časť okresala Lisabonská zmluva z roku 2009, ktorá bola podpísaná aj naším vtedajším premiérom Róbertom Ficom. Keďže ide o medzinárodnú zmluvu, musela byť ratifikovaná (schválená) ústavnou väčšinou NRSR a podpísaná prezidentom SR. Hoci vtedajšia opozícia (SDKÚ-DS, KDH a SMK) podmieňovala ratifikáciu zmenami v tlačovom zákone, napokon sa Lisabonskú zmluvu podarilo schváliť aj bez požadovaných úprav v návrhu zákona (podpora bola zo strany SMK). Definitívne ju podpísal prezident Gašparovič.
Dnešná diskusia sa nápadne podobá tej, ktorá prebiehala pred samitom v Nice pred zhruba 20 rokmi. Témou bola akcieschopnosť EÚ a efektivita prijímania rozhodnutí aj s vyšším počtom členských krajín. Dnes, keď je na čakacej listine do EÚ až 9 krajín (Ukrajina, Albánsko, Bosna a Hercegovina, Gruzínsko, Moldavsko, Severné Macedónsko, Čierna Hora, Srbsko a stále aj Turecko), sa môže zdať aj ten zostatok oblastí, kde sa ešte vyžaduje jednomyseľné hlasovanie, ako prekážkou pre efektívne fungovanie Únie. Je totiž veľký rozdiel, ak sa má napríklad na rozpočte EÚ jednomyseľne zhodnúť 12 či 15 lídrov ako keď je už lídrov 36.
Legitímnym argumentom je aj to, či by bolo správne, ak by jediná malá krajina, napr. Čierna Hora, ako potenciálny budúci člen EÚ s 600 000 obyvateľmi, mala blokovať rozhodnutie, ktoré podporuje zvyšok členských krajín zastupujúcich viac ako pol miliardy obyvateľov. Takéto praktiky už možno vidieť aj v dnešnom 27 člennom klube.
Zneužívanie práva veta
Diskusia o kvalifikovanej väčšine verzus jednomyseľnosti v posledných rokoch postupne naberala na intenzite a ešte viac sa vyostrila po tom, čo Rusko napadlo Ukrajinu. Išlo o zlomový bod, ktorý prinútil EÚ prehodnotiť množstvo svojich postojov a politík.
Napriek silnej jednote a prekvapujúcej rýchlosti, s akou sa prijímala väčšina zahraničnopolitických rozhodnutí, sa za posledných 15 mesiacov vyskytli momenty, keď využitie práva veta „dvíhalo obočia“.
Viac ako 80 % legislatívy je prijímanej kvalifikovanou väčšinou
Právo veta využívalo najmä Maďarsko, a to za účelom dosiahnuť vlastné politické ciele a s úmyslom vyťažiť z danej situácie čo najviac. Maďarský premiér v poslednom období hrozil vetom napríklad pri zákaze dovozu ruskej ropy, balíku finančnej pomoci pre Kyjev, ale aj dohode o zavedení minimálnej 15 % dane z príjmu právnických osôb, ktorú navrhovala OECD. Nakoniec svoje veto v týchto otázkach neuplatnil, avšak za cenu úplného splnenia požiadaviek Maďarska.
Hoci Maďarsko využíva túto tzv. rukojemnícku diplomaciu najčastejšie, nie je jediné. Ďalší medializovaný prípad sa stal v septembri 2020, keď Cyprus zablokoval sankcie EÚ voči Bielorusku z dôvodu, že požadoval sankcie aj proti Turecku. Tieto dve situácie pritom spolu nijako nesúviseli.
Práve takéto aktivity niektorých členských štátov viedli k myšlienkam o zrušení jednomyseľnosti a prijatí kvalifikovanej väčšiny, aspoň v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Podporila ich aj predsedníčka Európskej komisie Ursula von der Leyenová, ale aj vysoký predstaviteľ pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku Josep Borrell. Podľa nich je potrebné prispôsobiť postupy súčasným i budúcim výzvam, aby sa posilnila EÚ, ako aktér zahraničnej politiky, a aby bola schopná konať rýchlejšie a efektívnejšie v čoraz neistejšom geopolitickom prostredí.
Obmedzenie práva veta podporuje aj Európsky parlament
Hoci Európskeho parlamentu (EP) sa právo veta nijako netýka, europoslanci na novembrovej plenárnej schôdzi v roku 2023 prijali nelegislatívne uznesenie, v ktorom podobne ako šéfka Komisie či Josep Borrell, požadujú obmedzenie jednomyseľného hlasovania. V uznesení sa navrhuje výrazne zvýšiť počet oblastí, v ktorých sa o opatreniach rozhoduje kvalifikovanou väčšinou hlasov a riadnym legislatívnym postupom. Navrhuje tiež, aby sa v otázkach zahraničnej, bezpečnostnej a obrannej politiky rozhodnutia o sankciách, dočasných krokoch v procese rozširovania a iné rozhodnutia v oblasti zahraničnej politiky, prijímali kvalifikovanou väčšinou.
Hlasovanie však bolo mimoriadne tesné. Za hlasovalo 291 europoslancov a proti bolo 274 europoslancov. Len 44 sa zdržalo.
Hlasovanie slovenských europoslancov o obmedzení jednomyseľného hlasovania v novembri 2023
| Poslanci za | Poslanci proti | Zdržali sa | Neprítomní |
|---|---|---|---|
| M. Hojsík (PS) | E. Jurzyca (SAS) | V. Bilčík (Aktuálne nezávislý, zvolený na kandidátke PS) | M. Beňová (SMER-SD) |
| M. Wiezik (PS) | M. Uhrík (Aktuálne Republika, zvolený na kandidátke ĽSNS) | K. Roth Neveďalová (SMER-SD) | |
| L. Ďuriš Nicholsonová (Aktuálne nezávislá – zvolená na kandidátke SAS) | M. Radačovský (Aktuálne Patriot, zvolený na kandidátke ĽSNS) | P. Pollák (Hnutie Slovensko) | |
| J. Mihál (Aktuálne nezávislý, zvolený na kandidátke PS) | M. Lexmann (KDH) | R. Hajšel (Aktuálne nezávislý, zvolený na kandidátke SMER-SD) | |
| I. Štefanec (KDH) |
Výhody a nevýhody práva veta
Podobne ako pri väčšine záležitostí, aj pri práve veta sa nájdu argumenty za a proti. Medzi najčastejší a najvýraznejší súhlasný argument patrí efektívnejšie rozhodovanie. Vďaka odklonu od jednomyseľnosti smerom k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou by bola EÚ schopná reagovať rýchlejšie a efektívnejšie, pretože by žiaden členský štát nemohol rozhodnutie blokovať. Argumentom za býva aj to, že prechod na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou by zvýšil solidaritu v EÚ, pretože v rámci spolupatričnosti členských štátov, ktoré Úniu tvoria, by sa hľadali také riešenia, aby sa do istej miery vyhovelo aj krajinám, ktoré by nejaký návrh nepodporili.
Najzásadnejšími argumentami proti právu veta je strata suverenity členských štátov, inak povedané, že by členské štáty neboli schopné zablokovať rozhodnutia, ktoré by mohli byť v rozpore s ich národnými záujmami. Jednomyseľnosť v hlasovaní dáva na rovnakú úroveň veľké aj malé krajiny, a najmä tie menšie, kam patrí aj Slovensko, sa vďaka právu veta nemusia obávať, že ich hlas nebude zohľadnený a že budú prehlasované a ignorované zo strany väčších a mocnejších členských štátov. Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou má totiž okrem podmienky, že aspoň 15 z 27 členských štátov musí byť za, aj podmienku, že tieto krajiny spolu musia tvoriť aspoň 65 % obyvateľstva EÚ. Niektorí kritici tvrdia aj to, že upustenie od jednomyseľnosti by mohlo viesť k demokratickému deficitu na úrovni EÚ, čo znamená, že rozhodnutia by sa prijímali bez dostatočnej konzultácie a hľadania kompromisov. Avšak, aj pri hlasovaní kvalifikovanou väčšinou ide o to, aby za návrh bolo čo najviac členských štátov, preto sa neraz robia mnohé ústupky, hoci to nie je nevyhnutné. Právo veta ale v niektorých prípadoch dáva priestor na politikárčenie a niekedy aj vydieranie, namiesto vecného dialógu o podstate.
Ako sa dá obmedziť právo veta?
Na to, aby sa v niektorých oblastiach prešlo z jednomyseľného hlasovania na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, je potrebná revízia európskych zakladajúcich zmlúv. Ide o dlhý a zložitý postup. Na prijatie revízie zmlúv, musí Európsky parlament, Európska komisia alebo Rada EÚ (ministri či veľvyslanci členských štátov) predložiť návrh jednotlivým národným parlamentom a Európskej rade (prezidenti alebo premiéri členských krajín). Európska rada potom môže návrh odmietnuť alebo sa touto iniciatívou zaoberať. Ak sa ňou bude zaoberať, tak musí:
- Zvolať konvent zložený zo zástupcov Európskeho parlamentu, Európskej komisie, národných parlamentov a vlád, aby sa návrh preskúmal a navrhol zmeny a doplnenia.
- Text sa potom predloží konferencii zástupcov vlád členských štátov, ktorí sa musia dohodnúť na zmenách a doplneniach zmluvy.
- Nakoniec musia návrh revízie ratifikovať (podpísať) všetky členské štáty podľa pravidla jednomyseľnosti. Na zamietnutie revízie by stačilo, aby sa proti nej postavila jedna krajina. Teda na obmedzenie práva veta je potrebná jednomyseľnosť.
Hoci právo veta bolo jednou z tém prezidentskej kampane a dá sa očakávať, že bude rezonovať aj v prípade volieb do Európskeho parlamentu, takmer s istotou možno povedať, že v najbližšom období EÚ obmedzenie jednomyseľného hlasovania (a teda strata práva veta) nečaká. V máji 2022 prezident Francúzska Emanuel Macron totiž vyzval na upustenie od jednomyseľného hlasovania a prechod na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou. Avšak 13 členských štátov (Slovensko medzi nimi nebolo) v spoločnom vyhlásení oznámilo, že sú proti takejto zmene. To naznačuje, že je nepravdepodobné, že by sa reforma v dohľadnej dobe uskutočnila.
