Opatrenia na konsolidáciu štátneho dlhu: inšpirácia pre novú vládu

Úradnícka vláda vypracovala materiál s opatreniami na záchranu nášho rozpočtu. Rátať treba so škrtmi v dotáciách, zdvihnutím daní aj zmenami v dôchodkoch. Čo ďalšie navrhuje?

Slovenské verejné financie sú v neudržateľnom stave a už dlhšie na to upozorňujú odborníci, zástupcovia podnikateľov, dokonca aj Európska komisia či samotné ministerstvo financií. Ako uviedol rezort, po dvoch zásadných krízach a nedostatočne proti-cyklickej rozpočtovej politike v dobrom ekonomickom období, je zadlženie Slovenska nad všetkými pásmami národnej dlhovej brzdy. Stavu verejných financií neprospieva ani starnutie populácie. Ak sa budúca vláda k situácii nepostaví zodpovedne, už do dvoch dekád sa náš dlh zdvojnásobí, skončí výrazne nad hranicou 100 % HDP a bude nám hroziť bankrot. Podľa úradníckej vlády môžu ozdraviť verejné financie len okamžité príjmové a výdavkové konsolidačné opatrenia a dlhodobejšie reformy. Pripravila preto návrh niekoľkých opatrení, ktorými sa môžu budúci zákonodarcovia inšpirovať.

Slovensko na čele EÚ, no nie v pozitívnom smere

Ako v materiáli uviedlo ministerstvo financií, bez ozdravenia verejných financií bude v priebehu troch rokov schodok hospodárenia blízko 7 % HDP, čo je najviac v celej EÚ a hrubý dlh začne atakovať hranicu 70 % HDP. Rezort predpokladá, že energetická kríza v najbližších rokoch postupne odznie, no bez reakcie budúcej vlády sa zdravie verejných financií bude naďalej zhoršovať. „Deficitné hospodárenie už od tohto roku prehlbujú najmä nové opatrenia v rodinnej politike, ako je zvýšený prídavok na dieťa, daňový bonus, obedy zadarmo či zavedenie rodičovského príspevku. Výraznejšie sa tiež zvýšili náklady na zdravotníctvo, najmä z dôvodu skokovej úpravy miezd zdravotníkov nad vývojom inflácie,“ uvádza ministerstvo v materiáli. K situácii nepridalo ani schvaľovanie mnohých opatrení bez rozpočtového krytia v NR SR.

Na zastavenie rastu zadlženia je podľa rezortu potrebné udržať stanovené rozpočtové ciele z Programu stability, ktoré predpokladajú pokles deficitu k 2 % HDP do roku 2026. „Vzhľadom na preukázaný dopad politického cyklu na vývoj hospodárenia štátu je dôležité uskutočniť čo najväčšiu časť konsolidácie už v prvých dvoch rokoch po parlamentných voľbách. Na prvý rok odporúčané ciele znamenajú medziročnú konsolidáciu približne 1,5 % HDP,“ uvádza ministerstvo.

Súčasná vláda pripravila „menu“ možných opatrení v objeme práve 7 % HDP, čiže viac ako 9 miliárd eur. „Pripravené opatrenia už pri navrhovanom nastavení prevyšujú potrebu konsolidácie na stabilizáciu dlhu o takmer tretinu na konci rozpočtového horizontu. To znamená, že nová vláda sa v rámci poskytnutého menu opatrení môže inšpirovať viac tými, ktoré sú jej ekonomickému programu bližšie. Niektoré strany sa môžu zamerať o niečo viac na škrtanie výdavkov štátu, aby sa vyhli razantnejšiemu zvyšovaniu daní. Iné sa naopak môžu inšpirovať viac opatreniami na príjmovej strane.“

Možné opatrenia na ozdravenie verejných financií

Vyššie zdanenie negatívnych externalít (tabaku, alkoholu, hazardu atď.)

Okrem dodatočných príjmov môže takéto zdanenie zároveň motivovať správanie ľudí. Ide o dane, ktorých zvýšenie nevplýva negatívne na ekonomický rast. Navrhované opatrenia zvyšujú zdanenie týchto negatívnych externalít približne za 1,4 mld. eur. Ide o:

Zvýšenie príjmov menej škodlivých pre ekonomický rast

Keď sa hovorí o zvyšovaní daní, je lepšie zamerať sa na majetok a spotrebu a menej na zdaňovanie práce. Ako uvádza MF SR, efektívny daňový systém nemá príliš zaťažovať ekonomickú aktivitu. Naopak, mal by sa viac sústrediť na zdaňovanie spotreby či majetku. „Najmä v prípade zdanenia majetku, ide o dane, ktoré sa ľahko vyberajú, nedá sa pri nich výrazne účtovne špekulovať s cieľom daňovej optimalizácie. Návrh obsahuje opatrenia, ktoré výraznejšie neodrádzajú od ekonomickej aktivity v objeme vyše 3,2 mld. eur do roku 2026,“ uvádza sa v materiáli. Oblasti, na ktorých sa dá šetriť, resp. získať sú:

Zvýšenie efektívnosti, spravodlivosti a jednoduchosti daňovo-odvodového systému

Podľa aktuálnej úradníckej vlády majú subjekty vykonávajúce rovnakú činnosť platiť dane a odvody v rovnakých podmienkach. „Súčasné nastavenie daňovo-odvodového systému dovoľuje optimalizovať vybraným skupinám fyzických a právnických osôb optimalizovať výšku zaplatených daní, resp. odvedených odvodov a z nich plynúcich benefitov. Takéto nastavenie je vhodné minimalizovať, tak aby sa zvýšila „spravodlivosť" systému,“ uvádza rezort v materiáli. Súčasný systém taktiež podľa neho obsahuje viacero daňových výnimiek, ktoré je vhodné zoštíhliť.

Medzi opatreniami, ktoré MF SR novej vláde navrhuje je napríklad znovuzavedenie daňových licencií, zvýšenie dane z dividend na 15 %, zavedenie tretej sadzby dane z DPFO (35 %) či zníženie paušálnych výdavkov živnostníkov. Aby sa štátny rozpočet navýšil o 0,9 mld. do roku 2026, rezort vidí riešenie tiež v nasledujúcich opatreniach:

• zavedenie ročného zúčtovania sociálnych odvodov,
• vyplácanie nemocenských dávok zohľadnením celoročného príjmu,
• lepšie zacielenie kontrolnej činnosti počas poberania PN,
• zrušenie daňovej úľavy na manžela/ku,
• zrušenie asignácie dane pre právnické osoby,
• zrušenie zvýhodnení mikrodaňovníkov,
• úprava zdanenia kapitálových príjmov,
• zrušenie ostatných daňových výdavkov,
• znovuzavedenie dane z dedičstva a darovania,
• zdanenie nadzisku z úrokov.

Opatrenia vo verejnej správe: zoštíhlenie zamestnanosti a odmeňovania

Ďalšou oblasťou, na ktorú sa možno pri konsolidácii verejných financií zamerať, je verejná správa. „Náklady na zamestnanosť vo verejnej správe tvoria takmer štvrtinu celkových verejných výdavkov. Tieto náklady sú tak významnou rozpočtovou oblasťou, kde je možné dosiahnuť úspory. Realokácia zamestnancov by zároveň mohla zaplniť dlho neobsadené miesta v súkromnom sektore, a tým dopomôcť aj k efektívnejšej alokácii zdrojov,“ uvádza MF SR. Na základe údajov ministerstva tvoria najväčšie skupiny verejných zamestnancov ľudia pracujúci v školstve (vyše 140 tis., spolu takmer 3 mld. eur) či vo verejnej časti zdravotníctva (takmer 50 tis., takmer 1,5 mld. eur). „Rôznorodou skupinou sú zamestnanci samospráv. Konsolidácia medzi nimi je určite možná, hoci je organizačne náročná. Návrh obsahuje zníženie mzdových nákladov oproti rozpočtovaným hodnotám o približne 1 mld. eur do roku 2026.“

Rezort vidí ako možné riešenia nasledujúce opatrenia:

• zníženie počtu zamestnancov v samospráve (okrem učiteľov) o 10 %,
• zníženie počtu zamestnancov v 5 najväčších štátnych podnikoch o 10 %,
• zníženie počtu zamestnancov na ministerstvách a iných ústredných orgánoch o 10 %,
• zníženie počtu zamestnancov finančnej správy o 10 %,
• nižšia valorizácia miezd vo verejnej správe voči súkromnému sektoru,
• jednoročné zmrazenie platového automatu zdravotníkov na polovicu,
• zníženie príspevkov do III. piliera vo verejnej správe na polovicu,
• zníženie odchodného v systéme výsluhových dôchodkov na polovicu,
• zníženie odchodného vo verejnej správe na polovicu.

Jednou z oblastí, ktorá sa verejnej správy dotýka, a ktorá by vedela ušetriť milióny eur, je aj zefektívnenie prevádzky vo verejnej správe. Tu rezort navrhol riešenia, ako optimalizácia nákladov na IT, centralizácia nákupov energií v štátnej správa, zrušenie samostatného Úradu pre reguláciu hazardných hier či zníženie nákladov na výber mýta. Jedným z navrhovaných opatrení je tiež zvýšenie podielu študentov, ktorí ukončia VŠ už po bakalárskom stupni. Je to totiž podľa rezortu neefektívne, keďže štát študentov vzdeláva (ubytúva a stravuje) až 5 rokov, pričom počas štúdia mnohí nepracujú a negenerujú tak pridanú hodnotu pre ekonomiku. Upraviť navrhujú motivácie VŠ prijímať takmer celý absolventský ročník bakalárov na pokračovanie v Mgr. štúdiu, ale tiež zabezpečiť, aby zamestnávatelia považovali už bakalárov za absolventov VŠ (napr. zmenou požiadaviek v zákone o štátnej službe).

Zvýšenie zacielenia sociálnych výdavkov na odkázané skupiny

Plošné opatrenia sa javia ako neefektívne, pretože nie sú cielené na nižšie príjmové domácnosti. Preto nie je splnený cieľ poskytovania základného sociálneho zabezpečenia najmä ohrozeným skupinám. „Systém sa tak stáva príliš nákladným, čo dokazuje aj silne rastúci rast výdavkov vo vzťahu k HDP. Krátením sociálnych výdavkov domácnostiam s vysokými príjmami je tak možné priniesť významné úspory,“ uvádza sa v materiáli. Navrhované opatrenia by znížili sociálnych dávok o vyše 2,3 mld. eur do roku 2026.

Medzi riešeniami je napríklad zrušenie novozavedeného rodičovského dôchodku, čo by už v roku 2024 vrátilo do štátnej pokladnice 149 miliónov eur. Taktiež rezort navrhuje zrušenie 13. dôchodkov, zníženie daňového bonusu s rastom príjmu či zníženie prídavku na dieťa/tehotenskej dávky na polovicu pre domácnosti mimo hmotnej núdze. Medzi ďalšími možnosťami, kde šetriť, sú nasledovné:

• zníženie príspevku pri narodení dieťaťa na polovicu pre domácnosti mimo hmotnej núdze,
• vrátenie príspevku na obedy zadarmo k stavu spred mája,
• skrátenie doby poberania rodičovského príspevku do 2 rokov dieťaťa,
• zníženie stropu pre maximálne výšky nemocenských dávok na 1,5 násobku priemernej mzdy,
• krátenie materskej druhého opatrovníka pri súbehu s príjmom,
• postupné vyklesávanie dávky v nezamestnanosti s dĺžkou poberania,
• prehodnotenie stupňov odkázanosti na starostlivosť iných,
• krátenie príspevku na opatrovanie pre poberateľov dôchodkovej dávky,
• zrušenie oslobodenia doplatkov za lieky,
• zrušenie 50 % malých neadresných sociálnych dávok, resp. prehodnotenie ich zmyslu (príspevok pri prepustení z väzenia, štipendiá, úrazové dávky, ale aj ocenenia pre Najkrajšiu knihu Slovenska a ocenenia čestným občanom mesta),
  
• zníženie benefitov zdravotných poisťovní o dve tretiny.

Zníženie neefektívnych dotácií

Podľa úradníckej vlády je potrebné dotácie (verejné výdavky, daňové výdavky, znížené poplatky firiem) pravidelne prehodnocovať z pohľadu dosahovania zvolených cieľov. „Na rozdiel od iných verejných výdavkov sú pre zásah do trhových mechanizmov ich samotné ciele kontroverznejšie. Môžu byť nespravodlivé - môžu narúšať konkurenciu, deformovať cenotvorbu, znižovať racionalizáciu využitia zdrojov, a tým znižovať tlak na efektivitu,“ uvádza sa v materiáli. V rokoch 2019 až 2021 tvorili verejné výdavky na dotácie 1,4 mld. eur. Veľká časť smerovala do energetiky. Navrhované opatrenia by do roku 2026 znížili dotácie o 0,3 mld. eur. Rezort navrhuje:

• zrušenie podpory zníženia koncovej ceny elektriny pre podniky,
• zrušenie vlakov zadarmo pre študentov a dôchodcov,
• komercializácia nočnej železničnej dopravy a linky Košice/Prešov – Praha,
• zníženie štátnej pomoci a národnej podpory MPRV SR,
• zrušenie úľav farmárom na nákup nafty,
• zrušenie rekreačných poukazov,
• zrušenie Slovakia Travel,
• zníženie podpory poskytovanej z dotačného systému MK SR,
• zrušenie vzdelávacích poukazov (od septembra 2024),
• zrušenie dotácií na výstavbu a obnovu bytového fondu,
• pozastavenie projektu pozemkových úprav pre už schválené územia,
• zrušenie ostatných vybraných dotácií,
• zrušenie 50 % malých transferov (dotácií) mimo verejného sektora.

Opatrenia s vplyvom na dlhodobý ekonomický rast a udržateľnosť

Aj keď nepôjde o populárne opatrenia, je fakt, že majú okamžitý vplyv na zlepšenie udržateľnosti verejných financií. Týkajú sa však dôchodkového systému – v tejto oblasti bolo identifikovaných 6 opatrení s pozitívnym vplyvom približne 1 % HDP na ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti. Najvýraznejší vplyv pritom má úprava nastavenie predčasného dôchodku po 40 odpracovaných rokoch, ktorý bol schválený len minulý rok. Ďalšie opatrenia zahŕňajú:

• zrušenie prvej valorizácie dôchodkov pri priznaní,
• zjednotenie dôchodkového veku mužov a žien,
• opravu naviazania dôchodkového veku na strednú dĺžku života,
• zníženie miery náhrady vo výsluhovom systéme,
• úpravu výpočtu dôchodku zo SP pre výsluhových dôchodcov.

Ministerstvo financií ale dodáva, že popri nevyhnutných konsolidačných opatreniach je dôležité realizovať aj dlhodobé štrukturálne reformy, ktoré pomôžu naštartovať ekonomický rast a prispejú k ozdraveniu verejných financií. „Medzi najväčšie štrukturálne výzvy patrí nízka domáca zamestnanosť, ktorá je najvypuklejšia v prípade pracujúcich matiek s malými deťmi, ľudí s nízkym vzdelaním či starších osôb vo veku 60 až 69 rokov. Zvýšiť participáciu žien s malými deťmi na trhu práce môže pomôcť napríklad zavádzanie opatrení pre zosúlaďovanie pracovného a rodinného života. Účinné politiky podporujúce uplatnenie dlhodobo nezamestnaných ľudí s nízkym vzdelaním by sa zas mali zamerať na zlepšenie služieb zamestnanosti. Problém s nedostatkom pracovnej sily možno riešiť tiež zvýšením pracovnej migrácie zo zahraničia, a preto je nevyhnutné prijímať podporné opatrenia na zjednodušenie zamestnávania a integrácie cudzincov,“ uvádza rezort. Zamerať sa treba aj na rozvoj ľudského kapitálu a zlepšiť výstupy slovenského vzdelávacieho systému. Potenciál v dlhodobom horizonte úspory majú aj reformné opatrenia v zdravotníctve a dlhodobej starostlivosti.

Ak chceme situáciu zmeniť, musíme si „utiahnuť opasky“

Uvedené opatrenia možno nebudú potešujúce pre mnohé strany – či už domácnosti, verejnú správu alebo firmy. „Uťahovaniu opaskov“ sa však zrejme nevyhneme. Samotní zástupcovia zamestnávateľov od novej vlády očakávajú ambiciózne úsporné opatrenia verejnej správy, snahu o zoštíhlenie štátu a žiadajú zodpovedné konanie a nerozhadzovanie verejných financií na populistické opatrenia.

„Od novej vlády v neposlednom rade očakávame pravidelný sociálny dialóg a intenzívnu komunikáciu s reprezentantmi podnikateľského prostredia. V poslednom období sme boli svedkami, kedy sa úmyselne obchádzal legislatívny proces, nekonala sa adekvátna odborná diskusia a tým sa narúšal sociálny dialóg, čo má dopad na predvídateľnosť a stabilitu podnikateľského prostredia,“ uvádza v tlačovej správe Asociácia zamestnávateľských zväzov a združení SR. Nekontrolovateľné a nesystémové legislatívne zmeny pritom oslabujú celú ekonomiku – klesá konkurencieschopnosť, rastú konečné ceny tovarov a služieb i nezamestnanosť – na čo v konečnom dôsledku dopláca celá krajina.

Aktualizácia k 16.10.2023:

Silvia Hallová, odborníčka na dane a partnerka poradenskej spoločnosti Grant Thornton považuje za použiteľné konsolidačné opatrenia pre budúcu vládu:

• daňové licencie - vidí ich ako efektívny nástroj, aby každý podnikateľ platil aspoň minimálnu daň za služby štátu, u živnostníkov by tento nástroj zmiernil šedú ekonomiku (približne 80 % vykazuje minimálne príjmy a platí minimálne odvody),
• vyššia DPH a zrušenie znížených sadzieb (s paralelnou podporou najchudobnejších ľudí na základe ich spotrebného koša) je podľa odborníčky ekonomicky férový spôsob, ako rozložiť nutné zvýšenie príjmov štátu na obyvateľov,
• zdanenie negatívnych externalít - dlhodobo odporúča OECD, má dopad aj na výdavky v zdravotníctve,
• ročné zúčtovanie sociálnych odvodov - akceptovateľný krok, pri ktorom by sa ale mal zaviesť limit pri zdravotných odvodoch,
• zdanenie nehnuteľností podľa hodnoty - znižuje sa priestor na obchádzanie daní bez toho, aby štát musel dokazovať, či a aký má človek výnos z prenájmu,
• zrušenie rekreačných poukazov - podľa odborníčky sú v prostredí rekordne vysokej ceny práce sú zamestnávatelia navyše zaťažení platením za poukazy, navyše im štát diktuje, do akých benefitov majú investovať, z analýz IFP vyplýva, že poukazy zvýšili počet nocľahov asi o 10 %, čo je vzhľadom na výpadok daňových príjmov vyše 30 miliónov eur a 55 miliónov eur extra nákladov firiem neadekvátny výsledok,
• zrušenie zvýhodnenia mikrodaňovníkov - „Osobne sa prihováram za návrat k rovnej dani a zrušenie daňových výnimiek tak, aby bol daňový systém prehľadný a jednoduchý a nenabádal na daňovú optimalizáciu," uviedla S. Hallová v tlačovej správe spoločnosti Seesame.

Odborníčka odporúča vyhnúť sa zavedeniu dedičskej dane, pretože toto opatrenie by „torpédovalo“ základnú daňovú koncepciu, podľa ktorej sa príjem má zdaňovať iba raz. Taktiež neodporúča zvýšenie zdanenia fyzických osôb a zrušenie asignácie dane pre právnické osoby.

Opatrenia, ktoré podľa Hallovej v balíku chýbajú a mali by tam byť, sú naviazanie nezdaniteľnej časti základu dane na priemernú mzdu (keďže životné minimum, na ktoré je NČZD naviazaná teraz, rastie pomalšie ako priemerná mzda, zamestnanci platia z hrubej mzdy čoraz vyššie dane) a zrušenie platenia zdravotných odvodov pri predaji cenných papierov.